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律师请求查处火车退票费涨价 专家:铁总无定价权
2019-12-16 09:08:19 来源: 法制日报——法制网
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  对话嘉宾

  王敬波 中国政法大学教授

  杨伟东 国家行政学院教授

  董正伟 北京市两高律师事务所律师

  9月1日起,铁路部门将调整火车票退票和改签办法,实现火车票全国通退通签,同时实行火车票梯次退票方案——最低5%,最高20%。消息一出,引来社会广泛热议,其中不乏质疑声。

  而今天,更有质疑者采取实际行动,北京市两高律师事务律师董正伟向国家发改委递交举报信,认为中国铁路总公司违反法律规定,擅自调涨火车票退票手续费,构成价格违法和价格垄断行为,要求对铁路总公司该行为执法;责令其停止退票手续费调涨行为,并依据反垄断法予以处罚;建议取消退票手续费。

  铁路总公司无权变更政府定价

  记者:火车票退票手续费属于政府定价或政府指导价吗?现有的5%的退票手续费是原铁道部制定的,是政府定价行为。根据三定方案,铁路总公司有权更改政府定价吗?其本身是否享有定价权?

  王敬波:根据三定方案和国家发改委官员的表态,铁路运价关系群众切身利益。铁路运价实行政府定价或政府指导价。中国铁路总公司成立后,这种定价方式没改变。铁路票价不会出现上浮,同时票价的下浮并没有限制。可见,铁路总公司并无定价权。

  但是,需要注意的是,政府定价或政府指导价只是针对火车票票价本身而言,并不涉及手续费的问题。举个例子来说,银行的基准利率也是由国家确定的,但各家银行的手续费却是自己决定的。

  杨伟东:根据价格法和铁路法的相关规定,与铁路客货运输价格相关收费标准,属于政府定价或政府指导价。根据公布的政府定价目录,“铁路客货运输价格及杂项作业收费标准”,由国家发改委及有关部门确定,定价范围为国家铁路、国家控股合资(合作)铁路。

  根据改革方案,铁路总公司无权改变政府定价。

  董正伟:铁路客票价格和运杂费价格依法属于政府定价。铁路总公司作为企业,无权制定火车票退票手续费价格。铁路法第二十五条第一款规定,国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订,报国务院批准。国家铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定。国家铁路的特定运营线的运价率、特定货物的运价率和临时运营线的运价率,由国务院铁路主管部门商得国务院物价主管部门同意后规定。

  铁道部政企分开改革后,铁路总公司就变成了具有绝对市场支配地位的国有独资公司,其调整退票手续费构成价格违法行为和价格垄断经营行为。

  涉及大众利益应该组织听证

  记者:火车票退票费价格变动,应不应该组织听证?

  王敬波:本次铁路总公司变动火车票退票费,其问题归根结底还是出在程序上,即没有组织听证。火车票退票费涉及公用交通,根据价格法的相关规定,必须经过听证方能决定涨价。

  杨伟东:根据价格法规定,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度。退票费价格变动是否属于这种需要听证的情况并不完全明确。不过,鉴于退票费关系到广大乘客利益,进行听证是恰当的。

  董正伟:铁路企业是自然垄断性企业,其商品和服务价格是政府定价范围。同时,铁路运输活动具有涉及不特定多数人的公共利益性。价格法第二十三条规定,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。由于关于政府听证制度的建立晚于铁路法,所以铁路运输企业的票价制定过程沿用了传统的铁路主管部门单方定价机制,而广大旅客(消费者)的定价权益也因此得不到充分保障。

  退票补票双重收费不合理

  记者:根据《铁路旅客运输规程》第四十八条规定,旅客要求退票时,按下列规定办理,核收退票费:旅客退票必须在购票地车站或票面发站办理。在发站开车前,特殊情况也可以在开车后两小时内,退还全部票价。该规程是谁制定的?法律层级是行政法规还是部门规章?

  杨伟东:由原铁道部1997年制定、2010年修订,从发布情况似为规范性文件。

  王敬波:由铁道部制定发布的该规定,因其并未以部长令的形式发布,所以不能认定为部门规章,而只是规范性文件。

  记者:提高退票手续费,您个人认为合理吗?

  杨伟东:提高退票手续费关系各方的利益,不是某一方更不是某个人的意见能够决定的。各方的利益均应考虑在内,而公开征求意见和开放性决策,正是实现这一点的保障。因此,某种意义上,程序公正、公正,与实质合理性同等重要。

  董正伟:火车票定价违反科学公平原则,铁路企业收取退票手续费获取“双重暴利”。

  众所周知,由于铁路资源紧张,无法满足13亿中国人的出行需求,火车拥挤超员问题突出。但铁路运输企业并没有严格区分旅客座位票和站票,这违反了消费者权益保护法中的公平交易原则和保护消费者人身安全原则。

  既然火车上拥挤不堪,那么对由于种种原因无法按时乘坐当日当次列车的乘客来说,其违约行为并不会造成铁路运输企业的实际损失。列车不但不会因为持票旅客的缺席而损失,反而因为车上旅客的补票而收取高额的“补票手续费”。而且持座位票和卧铺票旅客缺席越多,列车由此获取的补票手续费越多。

  这样看来,退票手续费使铁路运输企业获取了第二次“超额垄断利润或暴利”。退票手续费和补票手续费的存在不但造成了铁路运输企业暴利,还会助长腐败,一些列车和火车站联合起来故意将卧铺车票、座位票闲置,为列车上向乘客补票收取高额补票手续费创造机会和条件。(记者 张维)

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